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汽車行業縱向壟斷行為如何認定?

——從長安福特實施縱向壟斷協議案談起

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發布時間:2019-06-25 08:35 來源:
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  在當前競爭政策基礎性地位進一步夯實、公平競爭審查制度進一步落實和反壟斷執法部門“三合一”的背景下,反壟斷執法部門持續發力查處一些行業壟斷亂象,有效維護了公平競爭的市場秩序。近日,市場監管總局對長安福特汽車有限公司(以下簡稱長安福特)實施縱向壟斷協議行為依法罰款1.628億元。本案中,反壟斷執法部門劍指汽車行業積習已久的縱向壟斷問題,警誡存在類似行為的經營者依法經營。由此,汽車市場的競爭秩序得到規范,也反映出競爭政策在結構性改革中的重要引導和推動作用。本文以本案為例,對汽車行業縱向價格壟斷亂象進行剖析,嘗試分析實施縱向壟斷協議的違法性認定、處罰對象與罰款幅度的確定等問題。

事件回顧
  2013年以來,長安福特在重慶區域內通過制定《價格表》、簽訂《價格自律協議》以及限定下游經銷商在車展期間最低價格和網絡最低報價等方式,限定下游經銷商整車最低轉售價格,違反《反壟斷法》關于禁止經營者與交易相對人達成限定向第三人轉售商品最低價格的壟斷協議的規定。調查過程中,長安福特沒有提供證據證明相關行為符合《反壟斷法》第十五條規定的豁免情形。長安福特上述行為剝奪了下游經銷商的定價自主權,排除、限制了品牌內的競爭,并實際削弱了品牌間的競爭,損害了相關市場的公平競爭和消費者的合法利益。市場監管總局依據《反壟斷法》對長安福特處以上一年度重慶地區銷售額4%的罰款。
  市場監管總局稱,將持續加強反壟斷執法,有效預防和制止壟斷行為,嚴肅查處壟斷協議、濫用市場支配地位和濫用行為權力排除、限制競爭行為,切實維護市場公平競爭,營造良好的營商環境,促進經濟高質量發展,保護消費者合法權益。

實施縱向壟斷協議的違法性認定
  (一)壟斷的類型
  縱向壟斷協議是指同一產業中處于不同經濟階段的經營者之間達成的限制競爭協議,即生產商與經銷商、批發商與零售商之間通過共謀形成的壟斷協議。縱向壟斷協議與橫向壟斷協議為壟斷協議的兩種類型,我國《反壟斷法》第十四條和第十三條分別對實施這兩種行為予以規制。
  縱向壟斷協議以其內容是否涉及價格固定而分為縱向價格壟斷協議和縱向非價格壟斷協議,這兩者又可以細分為不同的表現形式,如前者一般包括固定轉售價格、限定最低轉售價格和限定最高轉售價格3種形式。我國《反壟斷法》第十四條明文禁止的是前兩種縱向價格壟斷協議:固定向第三人轉售商品的價格,限定向第三人轉售商品的最低價格。同時,我國《反壟斷法》并沒有明確提及限定最高轉售價格的行為,因此從立法本身來看,我國對于該行為應是持本身合理的態度。本案中,長安福特實施的是限定最低轉售價格的行為,也就是通過制定《價格表》、簽訂《價格自律協議》等方式限定經銷商向第三人轉售長安福特牌汽車的最低價格。
  (二)壟斷行為的危害
  由于市場通過價格影響供求關系來發揮資源配置的功能,而限定最低轉售價格的行為會傳遞錯誤的價格信號,從而可能擾亂整個市場的競爭秩序。具體來看,長安福特限定最低轉售價格的行為具有三個方面的負面效應。
  一是削弱品牌內和品牌間的競爭。限定商品最低轉售價格行為使下游經銷商的經營活動受到上游制造商長安福特的強力控制,在這種情況下,不同經銷商之間價格競爭的范圍和程度受到嚴重限制,低價分銷模式的創新被遏制。作為強勢一方的長安福特由于實施價格壟斷行為,也很難通過真實有效的價格變動感受到市場壓力,從而對市場變化及時回應。同時,此行為會給汽車行業內的其他制造商起到負面示范效應,促使其他制造商也限制經銷商的轉售價格。
  二是侵犯經銷商的自主經營權。長安福特限制下游經銷商最低轉售價格的行為直接侵犯了其定價自主權,使原本相對獨立的經銷商變成制造商的附庸,而可能導致經銷商擠壓庫存和資金鏈緊張的局面。
  三是損害消費者利益。長安福特限制最低轉售價格的行為抑制了品牌內的價格競爭,使得轉售價格在很大程度上免于市場競爭,不僅會剝奪消費者可能從競爭中獲得的價格優惠,甚至會使經銷商將價格負擔轉嫁于消費者,從而損害消費者利益。
  鑒于限定最低轉售價格的行為存在上述負面效應,各國反壟斷法律通常在規制實施壟斷協議相應條款中重點規制該行為。我國《反壟斷法》第十四條第(二)項對該行為予以規制。
  (三)壟斷行為的認定思路
  本身違法原則和合理原則是反壟斷法律法規認定壟斷行為的兩項基本原則,也是判斷限定最低轉售價格是否違法的基本原則。就域外經驗來看,美國對限定最低轉售價格的違法性認定原則經歷了從適用本身違法原則(1911年Miles案確立)到合理原則(2007年Leegin案確立)的轉變,而歐盟對于限定最低轉售價格的認定原則一直傾向于適用本身違法原則,雖然其對縱向價格壟斷協議的規制采取原則禁止加豁免的立法模式,但其將限定最低轉售價格的壟斷協議歸為核心限制行為,因而很難適用豁免的規定。
  我國對包括限定最低轉售價格在內的縱向價格壟斷協議的法律規定主要是《反壟斷法》第十四條、第十五條。在立法形式上,我國對縱向價格壟斷協議的規制類似于歐盟原則性禁止加豁免的立法模式。其中,《反壟斷法》第十四條是列舉式的禁止性規定,明確禁止固定轉售價格和限定轉售最低價格兩種縱向價格壟斷協議,同時設置一項兜底條款,從而賦予反壟斷執法機構一定的自由裁量權。《反壟斷法》第十五條規定了限定價格壟斷協議可以豁免的7種例外情形。在適用原則上,這兩條規定可以分別看作對“本身違法原則”和“合理原則”的運用。《反壟斷法》第十四條關于禁止限定最低轉售價格的規定適用的是本身違法原則,只要能夠證明當事人限定了向第三人的最低轉售價格,即推定其違法,而不必考察其行為是否產生了反競爭效果。而《反壟斷法》第十五條規定了豁免的具體情形,體現了合理原則,行為人要想得到豁免,必須承擔舉證責任,證明所達成的協議不會嚴重限制相關市場的競爭,并且能夠使消費者分享由此產生的利益。
  本案中,市場監管總局一方面指出長安福特在重慶區域內通過制定《價格表》、簽訂《價格自律協議》等方式限定下游經銷商整車最低轉售價格,違反《反壟斷法》的相關規定;另一方面強調行為人長安福特沒有提供證據證明相關行為符合《反壟斷法》第十五條規定的豁免情形。由此,本案也體現了我國遵循的這種對限定最低轉售價格的違法性和合理性予以綜合考慮的認定原則。

對于處罰對象與罰款幅度的確定
  既然壟斷的具體表現方式是協議,壟斷行為人自然包括協議的兩方當事人,處罰對象因而是這兩方當事人之一。依據《反壟斷法》第十四條“禁止經營者與交易相對人達成下列壟斷協議”的內容,縱向壟斷協議的處罰對象不僅包括上游的經營者,也涵蓋下游作為交易相對人的經營者。這一規定也體現在執法實踐中,自2014年以來查處的多起汽車行業縱向價格壟斷案件,反壟斷執法部門在處罰制造商的同時均將下游經銷商納入處罰對象。以奔馳縱向價格壟斷案為例,江蘇省物價局對奔馳公司罰款3.5億元,同時還對部分經銷商罰款786.9萬元。僅從當前市場監管總局公布的信息來看,本案處罰的對象僅明確為長安福特,至于下游的經銷商是否受到處罰尚未可知。
  根據《反壟斷法》第四十六條和第四十九條的規定,反壟斷執法機構可以對實施限定最低轉售價格的行為人處以上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款,在確定具體罰款數額時,應當對違法行為的性質、程度和持續時間等因素予以考慮。可見,法律條文雖然對罰款的浮動區間作出限定,但有關具體幅度的確定規則卻抽象模糊,除了前述的主要考察因素,執法實踐中還可能將是否“累犯”“主犯”“從犯”及當事人整改和配合調查程度、疏忽違反等因素作為輔助情節來調整確定最終的罰款幅度,這些都進一步導致個案中罰款數額的不確定性。由于本案的行政處罰決定書尚未公布,僅從市場監管總局當前公布的信息來看,本次罰款雖然確定為4%的幅度,但具體的考量因素和考慮過程還不得而知。

反壟斷民事責任的承擔
  目前,我國反壟斷法律責任的承擔方式主要集中在行政處罰。《反壟斷法》第五十條規定,經營者實施壟斷行為給他人造成損失的,還應當依法承擔民事責任。2012年最高人民法院出臺的《關于審理因壟斷行為引發的民事糾紛案件應用法律若干問題的規定》,更是標志著我國反壟斷民事訴訟基本規則的確立。雖然總體上當前民事責任在反壟斷案件中適用的比例過低,但基于法律規定仍不能排除其在個案中適用的可能,實踐中也確實存在銳邦訴強生壟斷案這類原告終審勝訴的反壟斷民事案件。
  本案中,直接被限制自主經營權的是下游的經銷商,其可能存在通過罰款、克扣返利、停止供貨等形式被長安福特侵害固有或可得利益的情況,因此,本案中遭受損害的經銷商可以依據《反壟斷法》第五十條的規定,向長安福特提起民事訴訟。另外,限定最低轉售價后形成的壟斷價格最終被轉嫁給消費者,消費者是損害的最終承擔者,消費者也可以主張民事損害賠償,將制造商長安福特和經銷商列為共同被告,起訴其實施縱向價格壟斷協議的行為。現實中,反壟斷民事救濟的困難主要在于消費者對損害的證明,消費者所受的損害取決于壟斷價格與競爭性價格之間的比較,而競爭性價格本身又很難界定,其獲取往往涉及大量紛繁的市場調查和復雜的經濟分析,需要預支大量的時間和資金成本,由于當前反壟斷民事訴訟法律條文的模糊性和法院判決的不確定性,這在很大程度上導致了我國反壟斷民事責任的低適用率,未來期待能綜合域外經驗和我國實際情況嘗試構建反壟斷公益訴訟制度。

汽車行業縱向價格壟斷亂象
  多年來,限價銷售幾乎存在于每一個汽車品牌,儼然成為汽車行業的“潛規則”。反壟斷執法部門對此亂象持續治理,從克萊斯勒縱向價格壟斷案、一汽大眾奧迪縱向價格壟斷案、奔馳縱向價格壟斷案、東風日產縱向價格壟斷案、上汽通用縱向價格壟斷案,再到長安福特實施縱向壟斷協議案,反壟斷執法一直對此行為嚴厲打擊,也取得積極成效。當前,汽車行業仍存在一些問題,亟須引起反壟斷執法部門的關注。
  一是轉售價格維持產生壟斷利潤促使經營者達成并實施壟斷協議。如果缺乏有效的監管,在市場主體天然追求利益最大化的導向下,汽車制造商和經銷商往往會通過限制最低轉售價格、固定轉售價格等轉售價格維持手段,采取比競爭性價格更高的壟斷高價,從而攫取壟斷利潤,以在二者之間進行分配。
  二是反壟斷執法資源的有限性易導致經營者的投機行為。反壟斷案件調查費時費力,專業性較高,各地對反壟斷執法人員、技術裝備的配備有待加強,對反壟斷人才的培養有待強化。另外,從以往反壟斷執法部門查處的壟斷案件來看,作出“罰款”的行政處罰較多,而“沒收違法所得”的較少。這在很大程度上歸因于現實中違法所得認定困難,尤其體現在對于競爭性價格的確定上,建議有關方面細化相關法律法規,以增強反壟斷執法的威懾力。
  目前,市場監管總局積極推進《反壟斷法》修訂工作,業界普遍關注的汽車反壟斷指南等也即將發布,期待上述問題能迎刃而解。
  總之,在我國汽車銷售市場已由增量市場轉向存量市場的經濟環境下,汽車行業的反壟斷執法還需進一步加強,倒逼企業走產業升級之路,通過技術革新和優質服務給消費者帶來更大福祉,規范汽車行業競爭市場秩序,推動汽車行業持續健康發展。

□武漢大學競爭法與競爭政策研究中心 主任 孫 晉
武漢大學競爭法與競爭政策研究中心助理研究員 蘭海彬

(責任編輯:系統管理員)

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